美国信用评级机构监管情况

美国对信用评级业的监管经历了从无到有、渐进发展的过程，形成了今天以行业自律为基础、以《信用评级机构改革法案》(以下简称《改革法案》)和《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(简称《多德-弗兰克法案》)为监管法律框架，以美国证券交易委员会(SEC)为监管主体，国家认可的统计评级机构(NRSRO)注册准入，现场检查与非现场动态监管相结合的信用评级监管体系。

美国信用评级机构的监管法律体系沿革

美国信用评级行业成立于20世纪初，至20世纪30年代经济大萧条后声望渐起，监管机构逐步重视其对投资者的参考作用，1930年货币监理署在监管规则中首次引用评级结果来限定投资范围，以发挥其对投资者的参考作用。

1975年SEC确定穆迪、标普和惠誉为首批获NRSRO资质的评级机构。

2002年美国国会在《萨班斯-奥克斯利法案》中要求SEC研究评级机构在证券市场的角色和作用。此后，美国基本遵循“调查研究、国会出台基本法律、监管部门根据授权制定具体实施规则、通过实践进一步修改立法”的思路，搭建监管法律框架。

2006年9月，美国国会通过了《改革法案》，确立以SEC为NRSRO唯一监管机构的制度框架。

2007年6月，SEC在《1934年证券交易法》下制定了6条细则，细化监管框架。

2009年2月、12月分2次修订规则，强化了评级方法的透明度、评级表现的披露等内容。

2010年7月，美国金融监管改革法案《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(简称《多德-弗兰克法案》）出台，用9个条款(Sec.931-Sec.939)修改了《1934年证券交易法》的Sec15E。

2015年6月，SEC补充制定了17g-8、17g-9和17g-10共3条规定。

SEC对NRSRO的强化评级机构监管措施

一是加强对NRSRO评级表现的披露监管。

NRSRO须对超过500家的已发布的每类注册评级业务，随机抽取10%的受评债务人或受评证券的发行人、承销人付费评级，在其网站上公布相关评级曰期、级别历史、受评的证券或受评债务人的名称;并对2007年6月26日之后所作的初次评级均要求在网站公布。

二是加强对评级流程与方法的监管。

SEC对NRSRO的评级流程和方法进行实质性干预，以定性、定量的数据和模型，通过NRSRO建立、维护、执行、记录，确定信用评级有关程序和政策方法。

三是防范利益冲突，保持评级机构独立性。

要求NRSRO提交财务报告，分析一个财政年度内分析师报酬总额、大客户情况、不同来源的收入分类等。SEC须定期检查评级机构离职人员、回顾审查制度的建立和执行情况等，并根据授权制定监管细则，防止NRSRO因市场拓展业务影响评级的公正与准确。

四是加强对评级机构内控制度和执行的监管。

根据《改革法案》等法律法规，SEC要求NRSRO首先建立内部控制制度并提交内控年报;其次强化合规专员的作用;再次须建立董事会，切实履行建立并执行流程机制和利益冲突防范机制、监督评级政策和职员报酬及晋升机制等职责。

美国信用评级机构在评级质量管理方面的做法

一是保持独立性，提高职业操守。

依据信用评级法律法规，基于独立、客观、公正的立场规范相关制度，提高评级的独立性，最大程度地避免利益冲突。同时，从严管理评级人员，提高评级人员职业素质和职业操守。

二是加强合规管理，实施评级全流程监督。

美国信用评级机构通过审核信用评级相关业务资料及流程控制表单，检查其真实性、完整性和可靠性，以确保评级行为严格遵守相关法律法规和行业自律规范，评级过程严格落实公开披露的评级流程、方法，评级作业严格执行公司评级制度的相关规定。

三是加强尽职调查，做到履职尽责。

美国信用评级机构的评级人员需核查和验证所依据资料的真实性、准确性、完整性，以防止因第三方资料的质量瑕疵影响评级结果。一方面，为杜绝受评机构的舞弊行为，深入开展现场调查;另一方面，建立和完善内部复核机制，避免因内部复核程序的缺陷而导致尽职调查不够全面、出具的报告不准确。

四是加大信息披露力度，提高评级透明度。

评级合规性要求美国信用评级机构严格按照相关法律法规和行业自律规范，及时准确完整地披露评级信息，公布评级程序、方法、模型及评级所依赖的关键假设、更新等。如标普征求投资者及其他市场参与者对于评级程序和方法变化的意见，在网站的醒目位置说明更新日期、新程序与方法的起始适用日期等，加深市场参与主体对评级行为的理解与认同。

五是加大研发投入，不断提高评级质量。

美国信用评级机构不断加大评级质量技术的研发投入，提高评级预测的精确度和评级结果的可靠性，为投资者及其他市场参与主体提供高质量服务，提升评级使用者的满意度。

六是及时开展跟踪评级。

美国信用评级机构严格按照评级报告中的跟踪评级时间，安排评级人员跟踪评级，并对影响受评企业偿债能力的重要因素保持高度敏感性。

七是各类资料存档保管规范。

美国信用评级机构为使评级工作有据可查，应对监管部门的检查及各方问责或诉讼等，注重不断完善评级、内部控制、信息保密等制度文件，保存评级相关信息资料，包括原始资料、跟踪评级资料等。

我国信用评级市场现状及存在的问题

评级市场发展现状

一是评级市场发展较快。

特别是我国债券市场规模迅速扩大，截至2018年9月末，我国债券市场托管余额为83万亿元，存量规模巨大，信用风险也逐渐暴露。2014年“超日债”违约以来至2018年3月末，我国债券市场共有122只债券发生违约，可见信用评级对于市场风险的揭示和风险定价起着关键作用。

二是评级机构发展较快。

截至2018年3月末，在中国人民银行备案的法人类和非法人类评级机构共167家，至2017年末注册资本为17.1亿元，比2013年增长45.6%。备案的债券市场评级机构注册资本、总资产分别为6.3亿元、33.4亿元，分别同比增长4.1%、8%。专业评级人员、机构盈利能力均有一定增长。

三是评级质量有所提高。

有关资料显示，2015—2017年各等级债券的违约率基本呈随信用等级降低而升高的反向关系，且发行利差也呈级别与利差的反向关系，各级利差存在显著性差异，表现出较好的区分度，评级稳定性有所增强。2017年我国信用等级整体调整率为10.7%，比2015年的13.1%和2016年的11.0%均有所下降，稳定性逐步提高。

四是国外评级机构进入国内评级市场。

2017年7月4日，《中国人民银行公告〔2017〕第7号》规定允许在华外资全资金融服务公司提供信用评级服务。目前，美国三大评级机构分别在北京设立了穆迪（中国)信用评级有限公司、标普信用评级(中国)有限公司、惠誉博华信用评级有限公司3家独资法人评级机构，对国内评级机构和市场产生了较大影响。

评级监管现状

一是监管制度不断完善。

中国人民银行分别于2006年发布了《信用评级管理指导意见》《信贷市场资信评级业务管理暂行办法》。

2017年发布《中国人民银行公告〔2017年〕第7号》，规范国内、境外评级机构进入银行间债券市场的要求和程序。

2018年9月，中国人民银行联合证监会发布《关于信用评级机构在银行间债券市场和交易所债券市场开展债券评级业务有关事宜的公告》，加强信息披露、评级机构监管和评级行业监管信息共享。

二是信用监管呈高压态势。

中国人民银行成立了外部评级风控委员会，推动银行间市场和交易所市场信用评级资质互认，鼓励评级机构资源整合，加强评级机构备案、事中事后监管和评级行业监管信息共享，逐步统一评级机构市场化评价。通过业务报备审核等方式实施评级业务过程监督，利用征信管理监测系统、违约率系统监测信用评级业务开展情况和信用评级市场发展情况。

伴随着金融强监管，各主管部门对评级机构从严管理已成新常态，2017年起，中国银行间市场交易商协会通过公开“点名批评”的方式给评级机构施压，并首次公布市场化评价结果排名。

2018年3月证监会网站集中披露了对中诚信、联合资信、鹏元资信和上海新世纪等近一半评级机构出具的警示函、责令改正决定书等行政监管措施。

2018年证监会、中国银行间市场交易商协会首次开展联合现场检查，重点检查评级机构利益冲突防范机制是否有效运行、评级报告是否有效进行风险揭示等内容。

我国信用评级市场存在的问题

经过多年发展，我国的评级市场日趋成熟，评级机构逐渐壮大，但仍应看到我国评级市场多头管理的问题，评级机构与国际三大评级机构还存在评级质量、公信力、评级模型方法、信息披露等方面的差距。

评级机构方面

一是与国际三大评级机构相比，我国评级质量总体上在准确性、稳定性方面还有差距。

二是评级模型和方法尚显不足。

三是与市场有效需求相比，我国评级机构存在着多、散、乱等问题。

四是评级人才匮乏。相关数据显示，我国评级机构评级分析师少于10人的有35家，占比39.3%，行业流动率的平均值大概保持在25%，从业人员平均工作年限2年。

五是评级数据来源不可靠。由于我国对公司虚假陈述的处罚力度不重，会计信息造假成本相对低廉，造假情况较普遍，其评级结果的可靠性大打折扣。

六是自身公信力不足。运行机制中的利益冲突易造成评级虚高。2018年8月，大公国际被指通过提供咨询服务来变相“买卖评级”，涉及违规行为被证监会处罚暂停评级业务1年。

评级监管方面

一是法律层级较低。我国信用评级法规主要是由中国人民银行、证监会等部门发布，相对于美国国会制定的《改革法案》《2010年恢复美国金融稳定法案》《多德-弗兰克法案》，众议院制定的《评级机构责任和透明度法》，欧盟委员会制定的《欧洲议会和欧盟委员会信用评级机构法规》等法规，从监管立法来说，层级不高，有失法律权威性，适用范围有限，缺少国家层面的信用评级机构监管规范。

二是多头管理带来监管效率低下。我国实行的是以中国人民银行作为信用评级行业的主管部门，中国人民银行、证监会、银保监会、发展改革委等金融监管主体多元化、分市场管理的监管框架。监管的分割易造成监管真空或冲突，降低监管效率，制约评级业务发展。

三是信息披露内容和方式不完善。美国相关法律明确规定必须披露且以能够被评级使用者理解的形式披露评级方法、流程、评级表现、评级收入和结构化金融产品评级等4个方面内容。相比之下，我国仅要求评级机构披露评级违约率等信息，规定评级机构向其监管部门进行信息披露的程序，如向证监会披露机构的基本经营情况、财务情况、评级结果等，并没有明确评级机构向社会大众进行信息披露的程序和方式。

政策建议

加快评级监管制度的出台

完善信用评级行业基础法规，协调好机构与市场管理的关系，在目前评级监管主体多元化的格局下，建议加快推进《信用评级业管理暂行办法》出台，为评级监管提供制度抓手。

尽快出台相关规范文件，不断提高我国评级机构的评级技术水平，培育我国权威评级机构，提升对外竞争力。

完善现场、非现场的评级监管体系

加强信用评级机构现场检查、非现场监管，利用征信管理监测系统的统计监测功能，非现场核查评级人员及资质、评级收费、工作底稿、跟踪评级的及时性等全流程材料，切实提高非现场监管水平。强化评级备案事中事后管理，引入评级机构淘汰机制，完善内控机制，加强合规监管。

加大信息披露，强化事后检验

建立健全统一的企业信用等级信息披露制度，按照评级机构备案管理机制的要求，强化评级机构的评级规则、评级人员和评级模型等报备和公告。

同时，根据客户的违约概率和违约损失率，建立评级质量事后检验机制。

防止利益冲突，强化评级监管

一方面从股权结构设置、评级业务流程与评级机构盈利模式入手，评级机构要不断优化内部结构管理，完善经营模式，避免评级结果与盈利收入紧密联系。积极开发适合“本土”的信用评级服务产品，树立信贷市场标杆，扩大评级机构周边影响力。

另一方面为防止“以级定价，以价定级”，推行使用人付费模式，保持第三方评级机构独立性，学习借鉴美国经验，加强评级人才储备，提高职业操守。

统一评级标准，加强市场自律

一是制定信用评级行业统一标准，向社会公众公开评级标准及明细，提高定量指标占比，降低定性指标占比，提升评级信息化水平。

二是畅通信息共享机制，建立信用数据库和信用评级公司数据库，通过多方信息渠道了解比对评级企业财务报表、实际经营等真实情况，增进对评级机构的全面了解、客观评价。

三是加强评级机构自律组织建设，完善外部评级风控委员会，强化市场监督约束。

加强访谈跟踪，推广双评级制度

评级机构通过不定期安排人员对评级对象进行现场走访，掌握最新信息，实现评级资料实时更新，保证评级结果与事实一致，充分揭示评级对象的真实运营水平和风险状况。积极引入双评级制度，抑制评级市场级别竞争，提升信用评级质量，加强风险预警，促进评级业发展。

务实基础，提高评级质量

我国亟须加强信用评级机构自身建设，从独立性保持，内控制度，评级模型的科学化与合理化建设、评级人才培养等文化软实力，转化为评级机构合规管理、评级作业流程化，尽职调查、信息披露和市场研发等评级硬实力，以切实提高评级质量。