在深化“放管服”改革和加快社会信用体系建设背景下，信用监管成为当前市场监管工作的重要抓手。2019年，李克强总理在国务院常务会议专题研究信用监管工作时强调，加强信用监管是基础，是健全市场体系的关键，可以有效提升监管效能、维护公平竞争、降低市场交易成本。同年，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，明确要求将加强信用监管作为市场监管工作的着力点。

随着信用监管在市场监管实践工作中的逐步应用，学术界对如何加强和完善信用监管也提出了诸多建议，包括认识政府在信用监管中的职能与定位，构建市场、行业、社会和政府协同参与的全面监管格局，强化全流程信用监管的信息共享等。上述研究都很有意义，然而较少学者关注信用监管为何能够成为一种有效的监管方式？其有效运作的内在逻辑是什么？更进一步，随着互联网时代的发展，以平台经济为代表的新经济、新业态不断涌现，信用监管的理论和又面临新的挑战。基于此，本文引入后设监管理论，在信用监管的事前、事中和事后等所有阶段，揭示信用监管实现市场监管目标的作用机制，并将其运用于网约车平台监管中，验证本文提出的信用监管机制的有效性。

目前信用监管研究主要分为三类。第一类研究主要关注信用监管的特征、体系和模式。例如，袁文瀚从法学视角探讨了信用监管的主体公权性、行为外部性和信息公共性等特征，胡先芝和马长俊从公共管理学视角剖析了信用监管的全方位、全过程和精准化等特征。在此基础上，学者们提出完善信用监管、提升监管效能的体系与模式，如构建多元信用监管模式、发挥行业协会的积极作用以及强化全流程信息共享等对策。第二类研究是将信用监管与具体行业结合，探讨特定领域内的信用监管路径。在共享经济、药品、电商和运输等领域，信用监管逐渐受到关注。以共享单车为例，已有研究验证了信用监管政策可以促进用户文明循环使用无桩共享单车。第三类研究是分析信用监管过程中监管部门和市场主体之间的博弈行为。例如，杨丰梅等构建了电商平台作为第三方信用监管方情形时消费者和电商企业的博弈模型，并提出避免失信行为的策略。刘涛等分析了供应商和零售商的行为演化规律和政府失信惩罚机制下的行为演化和演化稳定策略。崔萌等分析了大数据技术嵌入信用监管背景下监管部门和市场主体的演化博弈行为。

现有研究分析了信用监管的特征和作用，对如何强化信用监管提出了诸多建议，上述研究具有重要价值。然而，信用作为一种新型监管方式，信用监管的有效性应当如何解释？其有效作用的内在逻辑或动力机制又是什么？具体而言，在信用监管实施后，监管部门如何有效驱动市场主体诚信经营，从而实现市场监管目标？几乎很少有研究对这些问题予以回应。为了从微观层面找到信用监管的作用机制，揭示信用监管的有效性，本文引入后设监管理论，从信用监管的事前、事中和事后三个阶段研究信用监管的作用机制，为揭示信用监管如何实现市场监管目标提供一种解释路径。

2019年7月，国务院办公厅出台《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》强调建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，不断提升监管能力和水平。在事前阶段，“告知承诺”“容缺受理”“先照后证”和“先建后验”等信用承诺制度成为当前监管改革的亮点。在事中阶段，开展分级分类监管是当前信用监管实践中最突出的特点。在事后阶段，实施信用联合奖惩则是当前信用监管的主要工具。信用在事前、事中和事后阶段的市场监管实践中发挥了重要作用，本文引入后设监管理论揭示信用监管发挥作用的机理，为信用监管实践提供理论支撑。

（一）后设监管理论的提出

后设监管理论的出现只有十多年时间，目前学术界关于后设监管的概念尚未达成共识。Parker认为后设监管是对监管者（包括公共机构、私人企业内部的监管者以及外部的第三方监管者）进行监管的活动。Hutter认为后设监管是政府对企业内部监管制度的监管。上述两种定义都强调市场主体内部监管机制应当优先发挥作用，政府监管部门的职责是充分保障上述力量能够有效发挥作用，若市场主体内部监管机制无效时再行使外部监管权力，这正是后设监管理论中的“后设”之义。从上述定义看出，后设监管其实是政府监管部门赋予监管对象（如市场主体）一定的监管自主权，引导其建立内部监管体系和开展自我监管，并对这种内部监管机制加以监管的方式。在西方发达国家，后设监管理论已经在职业健康安全、安全生产等领域得到广泛应用，诞生了HACCP（隐患分析和关键点控制）管理制度、危险化学品处理过程安全管理制度等。

后设监管能够实现市场监管功能的主要原因是三项动力机制的存在：（i）监管对象享有一定的监管自主权；（ii）监管对象可以获得成本—收益的平衡与改进，即监管对象建立内部监管体系的成本可以小于内部监管所带来的收益；（iii）监管对象愿意履行社会责任。后设监管理论认为，追逐经济利益并不是市场主体的唯一目标，如果市场主体的制度安排能够带来社会认可和尊重，这在一定程度上也能激励市场主体建立内部监管体系。事实上，后设监管的三大动力机制为信用监管实现有效的市场监管提供了一个很好的理论解释工具。

（二）事前阶段：信用承诺

在信用监管的事前阶段，政府监管部门依托一系列信用承诺制度，让渡部分监管权力给市场主体，赋予其自我监管权，为市场主体开展内部监管创造条件。相对于传统外部监管方式（来自于政府部门的监管），市场主体的内部监管方式能够有效提升对监管要求的服从性，减少监管过程中的阻力。市场主体对这种新型监管方式的认可与接受，成为信用监管广泛推广的重要驱动因素，构成信用监管有效性的基础。

当前，“容缺受理”“告知承诺”“先照后证”和“先建后验”是信用承诺制的主要形式。“容缺受理”制度允许市场主体在主要材料齐全而部分非核心要件缺失的情形下，自愿申请并做出相应责任承诺，政务服务部门对其申请事项先予受理和审查；“告知承诺”制度允许市场主体在办理业务时不提交任何材料，只需做出对符合条件、标准和要求的书面承诺，同时也愿意承担承诺不实的法律责任；“先照后证”制度允许市场主体先办理营业执照，并从事一般性生产经营活动，后续开展专门性业务时再到相关审批部门办理许可手续，市场主体书面承诺在取得审批前不擅自从事相关经营活动；“先建后验”制度允许市场主体在取得土地出让手续后，其他审批手续办理完成前，通过向相关职能部门承诺在一定期限内完成审批手续，即可开工建设，并在项目竣工后，接受监管部门的联合验收。

尽管不同的信用承诺形式在执行时存在情境和程序上的细微差异，但其核心都是基于市场主体的信用承诺。以市场主体的承诺为基础，政府监管部门适当放松对其在准入和生产等环节所需资格和条件的审查和监管。同时，市场主体可以依据自身意愿及利益，安排各种生产细节流程，只需保证其行为符合承诺即可。从市场主体的角度来看，信用承诺的本质是一种自我约束。以“先照后证”为例，当市场主体取得营业执照以后，在其获得专门业务许可证之前，政府监管部门没有直接约束市场主体的经营活动，外部监管存在“真空”地带，此时市场主体主要依赖自我约束和内部监管，在取得相关许可证之前自觉不开展专门性的生产经营活动。由此可见，在信用承诺制度下，市场主体面临的外部监管压力显著降低，拥有一定程度的监管自主权，发挥主要监管作用的机制是市场主体的自我约束和自我监管。

需要强调的是，尽管信用承诺制度赋予市场主体一定的自主权，但由于市场主体的差异性，这种自主权并不能完全保证所有市场主体自觉自愿进行自我监管。相反地，部分市场主体可能存在偏私倾向，即虚设内部监管体系，逃避自我监管职责。因此，在赋予市场主体内部监管自主权的基础上，政府监管部门依然需要通过事中和事后的其他制度安排，对市场主体内部监管体系加以约束，保障这种内部监管体系能够持续有效地发挥作用。

（三）事中阶段：信用分级分类监管

分级分类监管是信用监管在事中阶段的主要举措，也是政府监管部门开展后设监管的主要激励手段。信用监管有效性的作用机制是从监管自主权、成本—收益综合考量两方面对不同信用等级的市场主体施加差异化影响，激励信用状况较好的市场主体维持现有的内部监管体系，促使信用状况较差的市场主体建立并完善内部监管体系，努力实现有效的内部监管目标。

市场主体信用状况能够影响监管部门与市场主体之间的信息不对称，为政府部门的外部监管提供有价值的工具。究其原因，市场主体的信用等级与其内部监管体系的完善程度之间存在紧密关联性。一般而言，内部监管体系完善的市场主体更容易保障其产品或服务符合市场标准，违规风险较低，因而信用状况较好；反之，内部监管体系缺失或不完善的市场主体更难以保证其产品或服务符合市场标准，其违规风险较高，因而信用状况较差。因此，市场主体信用等级作为一种高度凝练的符号，如实反映其过往经营行为，为政府监管部门考察市场主体内部监管体系的完善程度提供了可靠信号。

一方面，分级分类监管赋予市场主体内部监管不同的自主权。基于信用等级的分级分类监管是政府监管部门对市场主体内部监管自主权的一种调节机制，可以有效促进市场监管目标的实现。具体而言，监管部门对信用状况较好的市场主体降低外部监管强度，实际上是继续赋予其高度的内部监管自主权，鼓励其依靠现有的自我监管体系对生产经营活动进行约束；对信用状况较差的市场主体提高外部监管强度，实际上是对其内部监管体系的不信任和对监管自主权的相对“剥夺”，以外部监管力量补充甚至取代市场主体的内部监管体系，从而对其生产经营活动形成有效约束。市场主体为了获得持续性的内部监管自主权，往往会自觉维持较为完善的内部监管体系，或改进不完善的内部监管体系。

另一方面，分级分类监管也可以体现在对于不同信用等级的市场主体带来成本与收益的综合考量。对于信用等级较低的市场主体，政府监管部门设定更高的抽查频次和更广的抽查范围，增加对市场主体生产经营活动的干预，市场主体需要投入更多时间和人力成本加以应对，导致其制度性成本上升，潜在收益下降。基于理性经济人的假设，以经济利益为主要目标的市场主体有充分的动机和意愿去改进和完善其内部监管体系，提高产品或服务质量，努力提升信用等级，以此作为对政府监管活动的一种回应。少数市场主体因非理性行为或资源及专业能力的限制，无法通过完善其内部监管体系及时回应外部监管，它们将面临监管部门不断强化的干预，导致其经营成本不断提升，在市场竞争中丧失优势而被迫退出市场。因此，从市场发展演化的角度看，分级分类监管最终实现“良币驱逐劣币”的均衡局面，而这正是监管有效性的正当表现。

由此可见，在信用分级分类监管方式下，政府监管部门通过对市场主体内部监管自主权的调节以及对市场主体成本—收益均衡性的影响，促使市场主体优化内部监管体系，实现有效自我监管。具体而言，对于建立并有效运行内部监管体系的市场主体，政府监管部门继续赋予其内部监管自主权，并降低其制度性成本，从而激励其继续维持当前的监管体系；对于尚未建立或者未能有效运行内部监管体系的市场主体，在一定程度上“收回”其内部监管自主权，并增加其制度性成本，降低其潜在收益，从而驱使其改进现有内部监管体系，实施真正有效的内部监管。

（四）事后阶段：信用联合奖惩

信用联合奖惩是信用监管在事后阶段的主要举措，其作用机制是通过影响监管对象的成本与收益以及激励监管对象履行社会责任，实现市场监管目标。

一方面，与传统监管方式相比，信用联合奖惩对市场主体的成本与收益产生更深刻的影响。首先，与以惩罚方式为主的传统监管方式不同，信用联合奖惩强调奖励和惩罚并重，具有更广阔的操作空间。监管部门不仅可以利用惩戒手段增加市场主体的失信成本，也可以利用奖励手段增加市场主体的守信收益。这种正向和逆向激励相结合的制度，为监管部门调节市场主体的成本与收益提供了多样化工具。其次，信用联合奖惩通过跨部门协作机制，对市场主体的成本与收益施加更全面的影响。例如，国家发展改革委、中国人民银行、中央纪委、中央宣传部、海关总署、市场监督管理局等多个监管部门紧密配合，出台联合奖惩措施，从政府采购、土地出让、政务服务优惠、信贷优惠等方面共同对守信市场主体及其法人进行激励，从市场准入、限制高端消费、禁止乘坐特定交通工具等方面共同对失信市场主体及其法人进行惩戒，在行政体系内部对市场主体施加全面影响，进一步放大了影响市场主体成本与收益的效果，实现了“守信者遍行天下，失信者寸步难行”的目标。从理性经济人视角来看，市场主体经过成本与收益的综合考量以后，往往愿意完善内部监管体系，不断提高自身信用状况。

另一方面，信用联合奖惩通过公开信用信息和培育诚信价值观等方式，激励市场主体履行社会责任。首先，信用联合奖惩通过“红”“黑”名单向全社会公开市场主体的守信与失信信息。列入“红名单”的市场主体因自觉履行建设诚信责任而获得良好的社会声誉，而列入“黑名单”的市场主体因未能履行其社会职责而受到舆论压力。这种声誉和压力机制可以促进市场主体加强自我约束，激励其积极履行信用建设的社会责任。其次，政府监管部门通过弘扬诚信文化和培养诚信价值观，塑造信用软环境，“助推”市场主体诚实守信开展生产经营。在我国传统文化中，有诸如“一言九鼎”“一诺千金”“一言既出驷马难追”这样推崇诚信的典故。在现代社会中，“诚信”也依然是社会主义核心价值观的主要内容之一。政府监管部门通过在全社会弘扬诚信文化和培育社会主义核心价值观，可以使诚信的价值观深入人心，使诚信经营成为市场主体的自觉选择。

（五）后设监管理论对信用监管有效性的解释

依托信用承诺、分级分类监管和信用联合奖惩等具体制度，信用监管使得不同信用等级的市场主体在内部监管自主权、成本与收益、社会责任形象等方面存在显著差异，如表1所示。

未能建立或不能有效运行内部监管体系的市场主体，其拥有的内部监管自主权不断减低直至完全丧失；同时面临外部干预生产经营活动所带来的制度性成本、经济处罚等直接经济成本、限制招标投标等经济领域的机会成本以及限制市场主体法人乘坐特定交通工具等社会生活领域成本，其收益仅仅是节省内部监管资源，此时其成本远高于收益；同时，其未能很好地履行基本社会责任而受到社会舆论的压力。反之，拥有完善内部监管体系并使之有效运行的市场主体，其享有的内部监管自主权不断提高，而且拥有较低的制度性成本、市场竞争优势、贷款或税收优惠以及多种政务服务便利等一系列收益，其成本仅仅是运行内部监管体系所投入的资源成本，此时其收益远大于成本；此外，因其很好履行社会责任而受到社会成员的广泛尊重。考虑到上述显著差异，越来越多的市场主体会将建设内部监管体系作为决策的优先选项。

由此可见，信用承诺、分级分类监管和信用联合奖惩构成信用监管的主要作用机制。信用承诺在事前阶段赋予市场主体一定的内部监管自主权，分级分类监管在后续阶段动态调整市场主体的内部监管自主权，并影响市场主体的成本—收益考量结果，而信用承诺同时影响市场主体的成本—收益结果以及社会责任形象。从逻辑关系上来看，信用承诺是信用监管有效性的基础，分级分类监管和信用联合奖惩构成了信用监管有效性的保障。上述三种作用机制共同作用，促使市场主体建立内部监管体系并加强自我监管，最终实现有效的市场监管。

当前以滴滴出行、淘宝、美团等为代表的平台经济已经渗透到社会生活的方方面面，在便利民众的同时也暴露出大数据杀熟、假冒伪劣、用户信息泄露等信用问题，加强对平台经济的监管已成为实务部门与学术界的共识。2019年8月，国务院办公厅下发的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》中指出，要在网约车、共享单车、汽车分时租赁等领域建立健全信用管理机制。在地方政府层面，广州市已出台《全面推进社会信用体系建设的实施意见》，提出在网约车等6个平台经济分领域探索开展信用监管。

以网约车为例，截至2020年9月，全国共有超过190家的网约车平台公司取得了经营许可，有101万车辆取得了道路运输经营许可，日均网约车的服务订单量达到了2200万单。网约车这一新业态的迅猛发展，也引发乘客安全难保障、无证经营、“马甲车”等一系列问题。如何通过信用监管这一新型监管方式实现精准有效监管，是当前政府监管部门的重要关切。本文以网约车平台为例，分析该平台经济领域开展信用监管的具体举措，研究前文所提出信用监管动力机制的适用性。

（一）政府对平台开展信用监管

▍以“容缺受理”和“告知承诺”赋予平台内部监管自主权

在事前阶段，政府监管部门实行“容缺受理”和“告知承诺”制度，为网约车平台企业申请市场准入和业务延续提供便利。以江苏省南通市为例，当市场主体首次申请部分许可事项时，监管部门采取“容缺”办理机制，交通运输企业在告知承诺书约定的期限内提交应当补充的材料即可。而在申请延续网络预约出租汽车经营许可时，监管部门采用“告知承诺制”，即平台企业只需向监管部门当场提交一张《信用承诺书》，无需提交其他任何资料。

▍以分级分类监管实现平台成本—收益平衡与改进

在事中阶段，监管部门根据违规风险、信用状况对网约车平台进行分级分类监管，让守信者降成本、失信者付代价。作为回应，市场主体会不断完善内部监管体系，从而降低政府监管带来的外部成本。

当前，各级政府部门积极探索在网约车领域建立信用分级分类监管制度。交通运输部已经发布《出租汽车服务质量信誉考核办法》，将网约车这一新业态纳入服务质量信誉考核，单独制定了网络预约出租汽车经营者（即“网约车平台公司”）服务质量信誉考核评分标准，并将网约车经营者信誉考核等级划分为AAAAA级、AAAA级、AAA级、AA级、A级和B级六个档次。各地也相继制定了出租汽车服务质量信誉考核实施细则或办法，如《四川省出租汽车服务质量信誉考核办法》、《陕西省出租汽车服务质量信誉考核实施细则》，开展包括网约车在内的出租车服务质量年度考核工作。各地根据考核综合得分情况评定网约车平台企业信用等级，定期对外公示，并以此作为网约车平台公司的奖惩依据。例如，四川省以网约车平台信用等级作为延续网约车经营许可证的重要依据。江苏省南京市也规定网约车平台企业连续三年被评为AA级及以上，在申请延续网约车经营许可证时，可享优先批准权。广州市将评价等级较差的企业作为重点监管对象，在“双随机”抽查中增加检查频次、比例，增加了平台企业的经营成本。陕西省、广东省深圳市等地则要求考核结果为最后两个档次的网约车平台企业进行整改。

▍以信用联合奖惩促平台担责

目前，政府监管部门已建立针对网约车的信用联合奖惩机制，实施多种守信激励和失信惩戒措施，扩大守信平台与失信平台间的经济差距。在守信激励方面，监管部门对诚信经营的网约车平台采取招投标优先推荐、行政审批加快办理、降低质保金预留比例等措施，为其增加收益。在失信惩戒方面，对于失信平台采取联合约谈、勒令整改、进驻式专项检查、下架相关业务、注销经营许可证等措施，增加失信平台的经营成本。此外，监管部门还通过“红”“黑”名单等形式向社会公开网约车平台守信或失信信息。2018年，交通运输部、发改委等监管部门先后发布的《关于加强和规范出租汽车行业失信联合惩戒对象名单管理工作的通知》《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》和《关于开展交通出行领域严重失信行为专项治理工作的通知》等规范性文件，明确规定对于违法违规的网约车平台企业，视情节轻重列入诚信状况重点关注对象名单，或直接列入失信联合惩戒主体名单，并通过“信用中国”“信用交通”等网站等相关平台向社会公众发布。2020年，国内第五大网约车平台——武汉斑马网约车平台因未支付广告公司款项、拖欠工资、虚假宣传等被多地法院列入失信企业名单并在“信用中国”网站的失信惩戒黑名单中公示，经营业绩受损。在受到社会舆论谴责的同时，该平台企业形象和日常运营也受到冲击。

（二）网约车平台构建内部监管体系

面对政府监管部门采取的信用监管举措，网约车平台也逐步建立健全内部监管体系，保障司乘用户生命财产安全。以国内最大的网约车平台——滴滴出行构建内部监管体系的举措为例，该公司在完善内部监管体系方面积累了一定经验。首先，明确内部监管体系标准。滴滴出行公司于2019年9月发布《滴滴网约车安全标准》等，建设以安全标准作为统领、以安全制度作为依据、以安全流程作为载体、以安全规程作为保证的安全管理四级架构。其次，建立分级分类的内部监管机制。平台不断健全完善网约车司机与乘客信用评价体系，实行“红”“黑”名单管理，促进信用价值化。对列入“红名单”的司机采取优先派单和增加派单量等措施，对“红名单”的乘客享受优先叫车和提供车费折扣等服务。如滴滴出行公司根据司机信用评分采取差异化接单策略。将通过信用背景筛查、安全服务单数到1000单、一年内无安全投诉、投诉率<1%等条件列为深夜接单标准。三是加强内部诚信文化建设。在要求全员签署诚信廉洁自律协议书的基础上，滴滴内部的风控合规部门颁布《滴滴诚信合规行为守则》，规范员工道德、商业行为。此外，滴滴平台发布《网约车司乘文明公约（征求意见稿）》，其中将“诚信不违约”作为司乘公约。通过强化守则和公约的软约束，在内部持续营造良好的诚信运营氛围。

与此同时，为保障网约车平台有能力建立有效的内部监管体系，政府监管部门也为平台提供各种支持。例如，政府监管部门通过与网约车平台共享司机和乘客的信用记录、犯罪记录、违法失信行为、心理健康测量结果等信息，为网约车平台开展内部信用评价提供便利，有效提升了网约车平台开展内部监管的有效性和精准性。

本文基于后设监管理论，探讨了信用监管实现市场监管目标的作用机制。通过分析信用监管在事前、事中和事后阶段实现监管目标的作用机理，发现信用监管可以从内部监管自主权、成本—收益综合考量、社会责任形象等三个方面促使市场主体主动建立完善的内部监管体系，自觉诚实守信开展生产经营活动，从源头上避免违反市场规则的行为，从而有效实现市场监管的目标。针对信用监管三种作用机制的探索，回答了“信用监管何以有效”这一重要问题，打开了信用监管有效作用的“黑箱”，是对现有研究的有益补充。

从信用监管的作用机制来看，可以从内部监管自主权、信用奖惩、社会监督等方面进一步提升信用监管效能。

一是赋予市场主体更高的内部监管自主权。从全国范围来看，当前市场主体在事前监管阶段享受到的自主权与便利度仍有提升空间。例如，在“容缺受理”制度下，市场主体仍需提交一定数量的证明文件。今后可以进一步推广“告知承诺”实施范围，对无违法失信记录的市场主体全面实施涉企经营许可事项“告知承诺”制度，让无违法失信记录的市场主体享受更多的内部监管自主权。

二是提高信用奖惩的有效性，促使市场主体不愿失信、不敢失信。例如，在食品、药品行业，可以逐步推广惩罚性巨额赔偿制度，使得市场主体的违法失信收益远低于其惩罚性成本。此外，应基于不同行业的特点，出台差异性的信用奖惩举措，使信用联合奖惩对市场主体更有针对性。

三是强化社会监督。政府监管部门可以出台相关政策，要求大型市场主体定期向社会公布包含信用记录在内的社会责任报告。此外，让社会媒体在信用监管体系中发挥更积极的作用，不断拓宽信用信息公开的渠道与覆盖面。通过信用信息的深度公开和社会力量的广泛参与，增加市场主体的外部压力，从而激励其更好地履行诚信经营的社会责任。